Buoni principi, troppe fragilità

Ua, prigioniera degli stati

Il processo d’integrazione segna il passo. La Commissione ha scarsi poteri. Predominio degli apparati statali e della burocrazia. Assente nelle crisi in Nordafrica e in Mali. I rapporti con l’Europa, ma la Cina è prediletta…

di Paolo De Stefani

Il processo che ha portato all’eutanasia dell’Oua e alla nascita dell’Unione africana (Ua) è stato decisamente breve: poco più di due anni. Fin dal vertice di Lomé (Togo) nel 2000, tutti gli stati avevano già firmato il nuovo trattato istitutivo dell’Ua, anche i paesi più scettici (Kenya, Ghana, Uganda). Probabilmente, è in questo rapido allineamento di tutti i partner che si può vedere la mano del colonnello Gheddafi. È vero, infatti, che tutto il processo è stato portato avanti in nome dei “popoli africani” e per far avanzare la loro partecipazione alle sorti della comune terra, ma di partecipazione popolare, di consultazioni, di referendum o di voto politico su queste materie, non si trova traccia. È stata un’operazione di vertice, dove l’abilità diplomatica (e il potere di ricatto) di Gheddafi ha potuto dispiegarsi al meglio.

Ma l’atto costitutivo dell’Ua, al netto dell’enfasi con cui i governanti dell’epoca lo hanno presentato, aveva davvero le potenzialità per fare da base a un processo di integrazione che si voleva persino più avanzato di quello dell’Unione europea? O non si trattava che di un restyling della vecchia Carta dell’Oua?

I principi ispiratori non sono cambiati, ma si sono moltiplicati e ammodernati. Resta, nell’Atto costitutivo del 2000, la difesa della sovranità statale: l’unità africana si dovrebbe realizzare, quindi, senza che gli stati della regione debbano cedere un grammo di sovranità. E questo è certo un elemento che ridimensiona fortemente le ambizioni del progetto. Contribuisce a tale ridimensionamento anche costatare che la Carta in fondo è in gran parte finalizzata a disegnare l’architettura della nuova organizzazione senza fissare strategie, obiettivi, traguardi e quindi senza impegnare gli stati su politiche precise. Non c’è nulla che ricordi le complesse dinamiche e l’articolazione delle competenze dell’Unione rispetto a quelle degli stati, che sono invece presenti nei trattati sull’Unione europea.

Quanto alla struttura dell’organizzazione, essa ricalca in molti aspetti l’esempio dell’Unione europea, ma continua ad attribuire i compiti di gran lunga più rilevanti alla Conferenza dei capi di stato, coadiuvata dal Consiglio esecutivo, che decide essenzialmente per consenso, ovvero evitando di votare; in caso di votazione, di regola vale la maggioranza dei due terzi, senza ponderazione dei voti. La logica insomma è ancora quella di un’organizzazione intergovernativa. La Commissione è un organo tecnico la cui influenza appare crescente, ma non ha i poteri esecutivi e di proposta propri della Commissione europea, e tende a essere strettamente controllato dagli stati: l’attuale presidente è l’ex moglie del presidente sudafricano, la signora Nkosazana Dlamini-Zuma, e la sua faticosa elezione nel 2012 è stata fortemente condizionata dagli equilibri di potere interstatuali.

Quanto al Parlamento panafricano, il suo ruolo è essenzialmente consultivo. Tra l’Ua e la Comunità economica africana (quella istituita dal trattato di Abuja del 1991) i rapporti sono confusi: la Comunità opera all’interno dell’Ua nel senso che è una dimensione del suo mandato; ma è accaduto che decisioni nell’ambito della Comunità siano state prese dalla Conferenza dell’Ua con la partecipazione di stati dell’Ua che non sono nemmeno membri della Comunità. Considerazioni analoghe valgono per quanto riguarda i rapporti tra Ua e Comunità economiche regionali (come Cedeao, Codesa), scarsamente menzionate e prive anche di accesso alla futura Corte di giustizia dell’Ua, che pure dovrebbe conoscere anche della normativa riguardante l’integrazione economica e il processo verso il mercato unico africano.

 

Qualche azione diplomatica

L’Atto costitutivo dell’Ua prevede alcune finalità e principi nuovi rispetto a quelli dell’Oua, di grande interesse per la comunità africana. Si parla infatti di “promuovere i principi e le istituzioni democratiche, la partecipazione popolare e la good governance”; di “promuovere e proteggere i diritti umani”; si menzionano la “promozione dell’uguaglianza di genere”, il “rispetto per la sacralità della vita umana, la condanna e il ripudio dell’impunità e dell’omicidio politico, degli atti di terrorismo e delle attività sovversive”; si condannano e si rigettano, infine, “i cambiamenti incostituzionali di governo”. Si tratta di impegni che rispecchiano l’importanza che in quegli anni avevano assunto in abito internazionale la clausola democratica e la clausola diritti umani come criteri di legittimazione dei soggetti internazionali...

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