Sicurezza continentale

Divieto d’indifferenza

Nell’ultimo decennio, il Consiglio di pace e sicurezza ha compiuto importanti azioni di prevenzione, diplomazia e ricostruzione. Manca una forza africana di pronto intervento.

di Gabriele Asta

Con la fine della guerra fredda e la rottura degli schemi bipolari, si è inaugurato per il continente africano un periodo di forte instabilità. Conflitti interni si sono associati a situazioni di massiccia violazione dei diritti umani. Negli anni Novanta, l’Oua si dimostrò incapace di fornire risposte efficaci. Il suo principio cardine, la non-ingerenza negli affari interni, venne sfruttato da molti governi africani per impedire ogni azione significativa che potesse interferire sul loro potere. I tragici avvenimenti degli anni Novanta resero lampante la necessità di predisporre un sistema di sicurezza collettiva a livello continentale efficace, idoneo a evitare la reiterazione di tragedie umanitarie a tutti purtroppo tristemente note, che non si potesse insomma mai più riproporre “un altro Rwanda”.

Con la transizione dall’Organizzazione per l’unità africana (Oua) all’Unione africana (Ua) si assiste a un mutamento di paradigma: il passaggio dal “divieto di interferenza” al “divieto di indifferenza”.

Uno dei segni più evidenti di tale passaggio è dato dall’inclusione nell’Atto istitutivo dell’Ua dell’articolo 4(h), il quale prevede espressamente la facoltà per l’Ua di intervenire in uno stato membro, su decisione della Conferenza dei capi di stato e di governo dell’Ua, in caso di crimini di guerra, genocidio, crimini contro l’umanità e, quando entrerà in vigore il Protocollo del 2003 che modifica l’Atto istitutivo, anche in caso di grave minaccia all’ordine legittimo.

Nella dottrina internazionalistica si è a lungo dibattuto sulla portata giuridica del termine “intervento” utilizzato in questa norma. Alcuni lo vedono come un riferimento all’intervento militare, mentre altri pensano a un intervento di tipo politico. La norma è stata più volte accostata alla nozione di Responsibility to Protect (RtoP), di cui sarebbe la prima concretizzazione in uno strumento giuridico. Nata su iniziativa dell’Iciss (International Commission on Intervention and State Sovereignty) nel 2001 e poi recepita dalle Nazioni Unite nel documento finale del World Summit del 2005 (paragrafi 138 e 139), la dottrina della RtoP prevede che la comunità internazionale intervenga anche usando la forza in caso di pulizia etnica, genocidio, crimini di guerra e crimini contro l’umanità, qualora lo stato interessato dimostri di non volere o di non avere i mezzi per proteggere da tali eventi la propria popolazione. L’efficacia della RtoP, pensata per favorire il ricorso effettivo ai meccanismi già previsti dal Capitolo 7 della Carta delle Nazioni Unite, ha tuttavia una portata ancora incerta. Invocata per l’intervento in Libia nel 2011, non ha trovato applicazione in molti altri casi simili, compreso quello siriano.

Nell’ambito dell’Ua, l’articolo 4(h) dell’Atto istitutivo non è rimasto lettera morta, ma è stato successivamente completato con la messa in opera di un’architettura istituzionale in cui un ruolo centrale è svolto dal Consiglio di pace e sicurezza (Psc). Tale organo, attivo dal 2004, ha come compito principale la promozione e il mantenimento di pace, sicurezza e stabilità in Africa, mediante l’uso di una varietà di strumenti. Questi ultimi spaziano dalle attività di tipo preventivo (meccanismi di early warning), a quelle di peacemaking (iniziative diplomatiche: buoni uffici, mediazione, conciliazione, commissioni di inchiesta), fino alle azioni di peacebuilding e di ricostruzione post-conflitto. Il Psc in questi casi ha un importante potere di impulso: è il Consiglio che raccomanda alla Conferenza degli stati le misure da prendere.

Evidenti sono le somiglianze con il Consiglio di sicurezza dell’Onu. Tuttavia bisogna rilevare come tra i due organi permangono importanti differenze. L’organo africano ha poteri più limitati: non è il Psc a decidere sulle misure da adottare, ma questo compito spetta solo alla Conferenza dei capi di stato e di governo, anche se l’iniziativa di consultarli può venire dal Psc.

Il sistema di sicurezza dell’Ua è comunque inteso cooperare con quello dell’Onu. L’art. 53 della Carta delle Nazioni Unite, in particolare, prevede una previa autorizzazione del Consiglio di sicurezza in caso di uso della forza da parte di organizzazioni regionali. A seguito però della frequente inerzia del Consiglio di sicurezza, gli stati africani hanno deliberato di cercare “African solutions for african problems”...

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